Comisia de la Veneția analizează în această perioadă
în procedură de urgență cele trei legi ale justiției inițiate de ministrul
Cătălin Predoiu și votate de coaliția PSD-PNL-UDMR. USR a trimis Comisiei de la
Veneția un punct de vedere cu privire la cele trei legi, în care a atras
atenția că Guvernul a ales mai multe soluții legislative greșite care vor duce
la politizarea sistemului de justiție din România.
INTRODUCERE[1]
Adoptarea celor 3 noi
legi ale justiției (Legea privind statutul judecătorilor și procurorilor (SLIP[2]),
Legea privind organizarea judiciară (LOJ[3])
și Legea privind Consiliul Superior al Magistraturii (LCSM[4]))
a fost asumată de Guvernul României în primul rând pentru a corecta acele
modificări nocive realizate în anul 2018, pentru a pune în acord legile și cu
practica recentă a CCR și pentru a aduce îmbunătățiri legislației care să
permită îndeplinirea tuturor obiectivelor de referință stabilite în cadrul MCV.
Prima formă a proiectelor
a fost pusă în dezbatere publică în septembrie 2020. O formă a acestor proiecte
a fost apoi trimisă în procedura de avizare de către MJ la sfârșitul lunii
martie 2021. Această formă a primit o caracterizare favorabilă din partea CE în
Raportul MCV din iunie 2021. Din pricina blocajului politic Guvernul instalat
în noiembrie 2021 a reluat procedura, iar în luna iunie 2022 a făcut publice
proiectele într-o variantă modificată despre ministrul justiției a afirmat că
este agreată cu CE. În august 2022 Guvernul a aprobat cele 3 proiecte cu
multe modificări față de varianta din iunie și le-a trimis în Parlament
spre dezbatere și adoptare într-o procedură de urgență. Proiectele au fost
înregistrate la Parlament în prima zi a noii sesiuni parlamentare, pe 1
septembrie. În scopul urgentării procedurii s-a constituit o comisie parlamentară
specială comună, formată din deputați și senatori. Cele trei legi ale
justiției au fost adoptate foarte rapid de Camera Deputaților (20
septembire, 27 septembrie și 4 octombrie), în condițiile în care legile cuprind
aproximativ 550 de articole plus anexele, iar opoziția a cerut în mod
justificat mai mult timp pentru dezbateri. Potrivit Regulamentului Camerei
Deputaților deputații trebuiau sa aibă la dispoziție un termen de 3 zile între
data depunerii raportului comisiei și data ședinței de plen în care se dezbate
și adoptă raportul. Acest termen nu a fost respectat, deputații primind
rapoartele cu privire la cele 3 legi doar cu 24 de ore înainte de ședința de
plen. La Senat, camera decizională, lucrurile au fost și mai grave,
senatorii primind rapoartele (în total 1353 de pagini de amendamente) cu doar
câteva ore înainte de ședința de plen, fără a fi permisă dezbaterea
amendamentelor în plenul Senatului. În mod obiectiv, aceste rapoarte nu puteau
fi parcurse în câteva ore de senatorii care nu au participat la lucrările
comisiei speciale. Cele trei legi au fost votate în camera decizională,
Senatul României, în data de 17 octombrie 2022. Ele au fost contestate la
Curtea Constituțională care le va lua în discuție în data de 09.11.2022, iar
după expirarea acestui termen vor fi trimise pentru promulgare la Președintele
României.
Reamintim că în acest
interval de timp o chestiune importantă care era reglementată de Legea privind
organizarea judiciară, și anume existența Secției pentru investigarea
infracțiunilor din justiție (SIIJ) a fost tranșată de Parlament prin adoptarea Legii
nr. 49/2022 publicată în Monitorul oficial al României nr. 244/11 martie
2022. Această lege, prin care s-a desființat în mod formal SIIJ a fost, la
rândul ei, adoptată într-o procedură de urgență, fără a se aștepta
publicarea avizului Comisiei de la Veneția nr. 1079/21 martie 2022. Avizul
emis la scurt timp după adoptarea legii a observat gravele probleme generate de
Legea nr. 49/2022, în primul rând afectarea nejustificată a competenței Direcției
Naționale Anticorupție (DNA) prin preluarea de la această Direcție
specializată a competenței de anchetare a magistraților și atribuirea ei unor
procurori ”anume desemnați”, fără specializare în anticorupție, printr-o
procedură criticabilă (în care judecătorii din CSM au un cuvânt mai greu de
spus decât procurorii, chestiune care vine în contradicție cu principiul
separării carierei judecătorilor față de cea a procurorilor). Accelerarea
procesului legislativ nu a avut altă rațiune decât aceea de a vota și promulga
legea înaintea publicării avizului Comisiei de la Veneția, în ciuda
atenționărilor venite inclusiv din partea Comisiei Europene. Deși adoptarea
celor trei noi legi ale justiției reprezentau o bună ocazie pentru a corecta
Legea de desființare a SIIJ în acord cu avizul Comisiei de la Veneția nr.
1079/21 martie 2022, sediul materiei fiind inițial LOJ, acest lucru nu s-a
întâmplat.
Mai mult decât atât, în
ciuda asumării obținerii avizului Comisiei de la Veneția din programul de
Guvernare pentru cele trei legi ale justiției, Guvernul nu a solicitat acest
aviz, iar în momentul în care Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei a
sesizat Comisia de la Veneția în legătură cu cele trei legi ale justiției
ministrul justiției a declarat în mod explicit și repetat că nu așteaptă acest
aviz motivând că de adoptarea urgentă a legilor ar depinde ridicarea MCV
și aderarea României la spațiul Schengen. În plus, autoritățile române au
apreciat că nu mai este nevoie de o nouă opinie a Comisiei de la Veneția
deoarece această opinie le-ar fi cunoscută din avizele exprimate în trecut.
Este evident fals, pentru că avizele nu se emit în abstract, ci în funcție de proiecte
de lege concrete, chiar dacă unele argumente se pot desprinde cu valoare de
principiu și pot fi invocate ulterior și cu privire la alte propuneri de
modificări legislative.
În realitate, motivul
pentru care nu este așteptat acest aviz este simplu: cele 3 proiecte nu doar
că nu corectează aspectele criticate de Comisia de la Veneția prin avizul nr.
1079/2022 referitor la legea pentru desființarea SIIJ, dar conține foarte multe
reglementări problematice care vin în contradicție flagrantă cu unele
recomandări din cadrul MCV, cu mai multe avize ale Comisiei de la Veneția date
în alte spețe și cu unele rapoarte GRECO. Cu alte cuvinte, în loc să
îmbunătățească legislația și să reprezinte o reală reformă, aceste proiecte
afectează independența și eficiența sistemului judiciar.
În opinia noastră,
analiza obiectivă a Comisiei de la Veneția cu privire la aceste drafturi ne
oferă un reper imparțial și bine fundamentat pentru a avea o imagine mai clară
asupra acestor proiecte, asupra posibilelor efecte pe care le poate genera în
timp adoptarea lor în această formă. Pentru a fi fructificate concluziile
Comisiei de la Veneția, evident, votul asupra celor 3 legi ar fi trebuit să se
dea după apariția acestui aviz. Calendarul agreat cu Comisia Europeană
în cadrul PNRR ar fi permis acest lucru deoarece termenul stabilit pentru
intrarea în vigoare a celor trei noi legi este 30 iunie 2023. Pentru noi este
important nu doar să adoptăm cât mai rapid legile, ci este important mai ales
conținutul concret al acestor legi care ar trebui să crească independenta și
eficiența justiției.
ELEMENTE
PROBLEMATICE ÎN CELE TREI LEGI
Din punctul nostru de
vedere analiza acestor legi ar trebui să se concentreze pe câteva aspecte
sensibile, care sunt reglementate prin promovarea unor soluții legislative
greșite de către Guvern.
Am împărțit aceste
aspecte problematice pe mai multe categorii, astfel:
- Elemente care pot periclita lupta
anticorupție și anchetele penale prin influențe politice
- În ciuda recomandărilor MCV și GRECO numirile
procurorilor de rang înalt vor continua să fie eminamente politice. GRECO,
prin Recomandarea XIII din Runda a patra de evaluare adoptat la cea de-a 87-a
Reuniune plenară/22-25 martie 2021 a reiterat recomandarea ca procedura pentru
numirea și revocarea din funcțiile cele mai înalte din parchet, cu excepția
Procurorului General, să includă un proces care să fie atât transparent cât și
bazat pe criterii obiective, iar Consiliului Superior al Magistraturii să i
se acorde un rol mai important în această procedură. Analizând varianta din
martie 2021 a proiectelor, care prevedea avizul conform al secției pentru
procurori al CSM la numirea procurorilor de rang înalt, Comisia Europeană a
menționat că ”procesul legislativ în curs de modificare a legilor justiției
include dispoziții care vizează punerea în aplicare a recomandărilor cărora nu
li s-a dat curs privind numirile în cadrul organelor de urmărire penale”.
Din păcate, varianta finală a proiectelor nu a mai inclus obligativitatea
avizului negativ al secției pentru procurori a CSM, ignorându-se aceste
recomandări. Comisia de la Veneția, prin Opinia nr. 950/iunie 2019 concluziona:
”the scheme of appointment and dismissal of the top prosecutors remains
essentially the same, with the Minister of Justice playing a decisive role in
this process, without counterbalancing powers of the President of Romania or
the SCM. It is recommended to develop an appointment scheme which would give
the Prosecutors’ Section of the SCM a key and pro-active role in the process of
the appointment of candidates to any top position in the prosecution system”.
Guvernul susține că a crescut rolul secției pentru procurori în această
procedură prin aceea că din comisia de selecție condusă de ministrul justiției
ar face parte și 2 procurori din secția pentru procurori a CSM (art. 146 alin. (2) din LSJP), și că un aviz negativ ar
genera repetarea interviului cu candidatul care a primit avizul negativ (art.
148 alin. (2) din LSJP, prevedere introdusă la Senat), dar acesta este un
fals argument pentru că această comisie are doar un rol consultativ pentru
ministrul justiției (art. 146 alin. (3) din LSJP), iar ministrul, în urma
repetării interviului, poate în continuare trece peste avizul negativ, trimițând
propunerea către Președintele României. Această adăugire nu face decât să
lungească procedura, fără a impune factorului politic să țină cont în mod
efectiv de avizul secției pentru procurori a CSM. Așa cum au fost ignorate până
în prezent avizele secției pentru procurori, tot astfel vor putea fi ignorate
și opiniile celor 2 procurori din comisia de selecție. Nici o eventuală
obligație a ministrului justiției de a motiva ignorarea avizelor negative ale
secției pentru procurori nu ar crește în mod real rolul secției pentru
procurori în această procedură. Problema acestei proceduri este cu atât mai
gravă cu cât în categoria procurorilor de rang înalt numiți prin această
procedură eminamente politică nu intră doar procurorul general al Parchetului
de pe lângă ÎCCJ, procurorii șefi DNA și DIICOT, ci și adjuncții lor și toți
șefii de secții de la PICCJ, DNA și DIICOT care au funcție operativă, nu
doar de conducere. Amendamentul de eliminare din această procedură a șefilor de
secții din PICCJ, DNA și DIICOT a fost respins. În lege avizul dat de Secția
pentru procurori a CSM rămâne consultativ și va putea fi în continuare ignorat.
Nu se restrânge nici lista funcțiilor înalte din parchete numite politic.
- În continuare DNA nu va mai putea
ancheta faptele de corupție ale magistraților pentru
că aceste proiecte nu corectează legislația în acord cu avizul Comisiei de la
Veneția nr. 1079/2022. În mod firesc, reglementarea referitoare la procurorii
competenți să ancheteze magistrați ar trebui să se regăsească în Legea privind
organizarea judiciară (LOJ) care să redea competența DNA de a ancheta
magistrați pentru fapte de corupție. Găsim criticabilă menținerea soluției
cuprinse în Legea nr. 49/2022.
- Proiectul de lege privind organizarea
judiciară (LOJ) prevedea ca,odată cu intrarea în vigoare a noilor legi,
poliția judiciară să rămână fără reglementare specifică, ceea ce ar fi afectat
anchetele sub coordonarea și supravegherea procurorilor de la parchetele de pe
lângă ICCJ, curțile de apel, tribunale și judecătorii. Art. 70 alin. (5)
din proiectul de lege privind organizarea judiciară prevede
că (5) The organisation and operation of the judicial police shall be
established by special law. Prevederile art. 661 din Legea
nr. 304/2004 privind organizarea judiciară nu fuseseră preluate în noua
lege, creându-se posibilitatea ca, odată cu adoptarea noii legi, să se genereze
un vid legislativ. Aceasta ar fi însemnat că, până la adoptarea unei noi legi
speciale, activitatea PICCJ și a parchetelor de pe lângă curțile de apel,
instanțe și judecătorii ar fi fost grav afectată prin lipsa unui cadru legal care să permită
activitatea polițiștilor de poliție judiciară. Miza detașării polițiștilor de
poliție judiciară de la Ministerul Afacerilor Interne la parchete este
eliminarea dublei lor subordonări: pe linie administrativă față de MAI, pe
linie operativă față de procuror. Pentru eficiența anchetelor penale și pentru
eliminarea posibilității intervenției șefilor din MAI în dosarele penale
modelul care funcționează deja foarte bine la DNA și DIICOT, unde lucrează
polițiști judiciari detașați, ar trebui păstrat și generalizat și în cazul
celorlalte parchete. Menționăm că pentru DNA și DIICOT există reglementări
speciale referitoare la poliția judiciară care nu au fost afectate de acest
proiect de lege.
Prin
amendamentele votate în Camera Deputaților și menținute în Senat problema nu a
fost eliminată complet. Deși au fost introduse câteva dispoziții
tranzitorii care rezolvă pentru scurt timp problema vidului legislativ pe
care l-ar fi generat abrogarea normelor referitoare la poliția judiciară (art.
156, 157 și art. 161 alin. (5) din LOJ), situația este în continuare
îngrijorătoare deoarece regulile referitoare la măsurile de cooperare pentru
desemnarea ofițerilor și agenților de poliție judiciară în vederea desfășurării
activităților prevăzute de art. 142 alin. (1) din Codul de procedură penală ar
urma să fie reglementate prin ordin comun al procurorului general al PICCJ și
al ministrului afacerilor interne, adică prin act administrativ normativ cu
putere inferioară legii, în loc să fie reglementat prin lege. Un aspect
atât de important al activității judiciare nu ar trebui adoptat prin act
administrativ normativ inferior, ci prin lege adoptată de către parlament, în
condiții de transparență decizională, cu dezbateri parlamentare urmate de o
suficientă popularizare a normei juridice. Reglementarea chestiunilor care țin
de modul de efectuare a anchetelor penale este de interes public, vizează
indirect inclusiv drepturile și libertățile persoanelor. Ea nu poate fi
făcută prin act normativ cu putere inferioară legii nici măcar pentru o
perioadă limitată de timp (nu știm când va fi adoptată legea specială care
va reglementa în viitor activitatea poliției judiciare).
- Procurorul general al PICCJ și
procurorii șefi ai DNA și DIICOT vor putea infirma măsurile și soluțiile tuturor
procurorilor din subordine, nu doar a celor aflați în imediată subordonare (art.
68 alin. (3) și (4) din LOJ). Se încalcă
principiul enunțat în avizul Comisiei de la Veneția emis în 1996 referitor la
proiectul de Constituție a Ucrainei potrivit cu care “The Law on the
organisation and procedure of the Office of Procurator should define the
procuracy as a system of relatively independent authorities preferably
organised in correspondence to the court system. It would be for the higher
authority to control the level immediately below. However, the highest
authority should not directly control the lowest one. In this way, the
system of prosecution would be protected against direct political intervention
or influence.” (CDL-INF(1996)006, Opinion on the Draft Constitution of
Ukraine, Section VII, p.14). Infirmarea de către procurorul general și
procurorii șefi DNA și DIICOT a soluțiilor și măsurilor tuturor procurorilor
din subordine creează un risc major de afectare a dosarelor penale, în
contextul în care cei trei sunt numiți eminamente politic. Introducerea în
proiect a acestor prevederi sugerează intenția creării unor mecanisme de
control politic asupra dosarelor penale, având în vedere că, potrivit noii
legi, procurorul general al PICCJ și procurorii șefi DNA și DIICOT sunt numiți
politic și pot avea, la un moment dat, tentația de a face pe plac celor care
i-au numit pentru a-i păstra în funcție, sau pentru a le reînnoi mandatul.
Remediile din prezent
(infirmarea de către procurorul imediat ierarhic superior și accesul la
instanță) sunt suficiente și elimină posibilitatea ca un singur om, numit
politic, să intervină în dosarele instrumentate de toți procurorii. Dacă un
procuror ierarhic inferior greșește există remedii, daca însă procurorul aflat
în vârful ierarhiei derapează sub influență politică nu mai există
remedii eficiente și poate fi afectată activitatea întregului Minister
Public.
Câtă vreme toți
procurorii vor ști că soluțiile lor vor atârna de voința procurorului ierarhic
superior aflat în cea mai înaltă funcție de conducere, efectul acestei
prevederi va fi acela că, în cea mai mare parte, procurorii își vor dirija
activitatea ținând în permanență cont de opțiunile procurorului general al
PICCJ (sau procurorului șef DNA/DIICOT), fiind afectată astfel garanția
constituțională a imparțialității procurorilor și independența lor
operațională.
- Procurorul general al PICCJ decide
cu privire la delegările și detașările procurorilor (art. 177 alin. (1) și
art. 182 alin. (3) din LSJP). Aceste
pârghii foarte puternice și puse în mâna unei persoane numite politic,
cum este Procurorul General, pot reprezenta instrumente de presiune și
intimidare a procurorilor. Menționăm că în ședința din 6 octombrie a
Comisiei Speciale s-a eliminat articolul referitor la calitatea de titular al
acțiunii disciplinare a procurorului general al PICCJ și a președintelui ICCJ.
Legat de delegări și detașări menționăm că acestea sunt dispuse în prezent de
către conducerile parchetelor și de către Secția pentru procurori a CSM (art.
57 și 58 din Legea nr. 303/2004 privind statutul
judecătorilor și procurorilor), într-o procedură similară cu cea pentru
judecători. În LSJP procedura devine una asimetrică față de procedura
aplicabilă judecătorilor, fără a exista o justificare rezonabilă.
- Condițiile de vechime stabilite
pentru selecția pentru DNA și DIICOT (10 ani potrivit art. 94
alin. (2), respectiv art. 86 alin. (2) din LOJ) precum și cele necesare pentru
promovarea procurorilor la parchetele superioare (art. 128 din LSJP) sunt de
natură să adâncească deficitul de personal deja existent și să influențeze în
mod negativ anchetele penale. Adoptarea noilor legi era un prilej bun
pentru reașezarea acestor condiții într-un mod coerent și realist. Raportul
privind statul de drept din 13 iulie 2022 relevă aceste probleme grave din
sistem, iar conducătorii unităților de parchete au tras semnale de alarmă în
mod repetat cu privire la aceste chestiuni. Din păcate, vocea lor nu a fost
auzită și de către inițiatorul acestor proiecte. Condițiile aceste de vechime
răspund doar unor exigențe de ordin pur teoretic, nu au nicio legătură cu
realitățile exprimate de către reprezentanții parchetelor. Prevederea
tranzitorie de la art. 165 alin. (2) din LOJ potrivit căreia până la 1
ianuarie 2026 la calculul vechimii procurorilor se ia în calcul durata
stagiului la Institutul Național al Magistraturii nu rezolvă decât în mică
parte problema restrângerii bazei de selecție pentru DNA și DIICOT ca
urmare a majorării condițiilor de vechime.
Măsura este una temporară, care nu aduce baza de selecție la nivelul
anului 2018 (până în 2018 puteau fi selectați procurori cu 6 ani vechime;
după modificările din 2018 această vechime a crescut la 10 ani efectivi, pentru
ca prin acest proiect să scadă la 8 ani efectivi, până în 2026 când se va
reveni la 10 ani efectivi). Sunt de
remarcat criticile DNA și DIICOT referitoare la aceste reglementări, exprimate
chiar și în condițiile acestor dispoziții tranzitorii.
- Dobândirea calității de judecător sau
procuror militar este condiționată de un aviz conform din partea Ministerului
Apărării Naționale (art. 188 alin. (4) din LSJP). Constituția
României (art. 125 – Statutul judecătorilor și art. 132 – Statutul
procurorilor) nu permite o astfel de imixtiune. În felul acesta statutul
magistraților militari este grav afectat, existând astfel posibilitatea de a se
influența politic selecția judecătorilor și procurorilor în cadrul parchetelor
și instanțelor militare, ceea ce poate conduce la influențarea cursului
anchetelor penale sau chiar al judecății. Ministrul apărării naționale nu
trebuie să aibă vreo atribuție în ceea ce privește activitatea funcţională a instanțelor
şi parchetelor militare sau recrutarea judecătorilor și procurorilor militari.
- Selecția și promovarea magistraților nu se va
face pe criterii obiective, meritocratice
- Pentru promovarea la ÎCCJ nu este necesară
și o proba scrisă de verificare a cunoștințelor juridice
(art. 114 din LSJP), fiind păstrate doar evaluarea hotărârilor judecătorești
(cu eliminarea totală din procedura de promovare a Institutului Național al
Magistraturii din procedură – art. 109 alin. (1) și art. 112 alin. (2) din
LSJP, raportat la art. 52 și 521 alin. (3) din Legea nr. 303/2004
privind statutul judecătorilor și procurorilor) și un interviu susținut în
fața Secției pentru judecători a CSM, care nu poate fi însă contestat. Această
modalitate de selecție este una pur subiectivă, în dezacord total cu
importanța și rolul exercitat de judecătorii de la cea mai înaltă instanță din
țară. Selecția este influențată puternic de către președintele ÎCCJ și este
rodul voinței discreționare a unei majorități din Secția pentru judecători a
CSM. Președintele ÎCCJ desemnează 2 dintre cei 3 membri ai comisiei de
concurs (art. 115 alin. (1) din LSJP). Selecția pentru această instanță
trebuie să fie printre cele mai riguroase. Față de evaluarea hotărârilor
judecătorești drept criteriu principal de selecție pentru promovarea
judecătorilor Comisia de la Veneția și-a exprimat deja rezervele prin (CDL-AD
(2011)012, Aviz comun al Comisiei de la Veneția și OSCE/Biroul pentru
Instituții Democratice și Drepturile Omului referitor la legea constituțională
privind sistemul judiciar și statutul judecătorilor din Kazahstan, par.55). Legislația
noastră anterioară, modificată în mod regretabil în anul 2018, prevedea și o
probă scrisă riguroasă, procedura fiind apreciată în rapoartele MCV
ulterioare anului 2011. Cu privire la acest aspect Raportul MCV din 2021
prevede pe bună dreptate că punerea în aplicare a modificărilor din 2018 au
confirmat în scurt timp motivele de îngrijorare, iar în ultimii ani au
intervenit noi elemente problematice printre care sunt enumerate și numirile de
la Înalta Curte de Casație și Justiție. După modificările legislative nocive
din 2018, în Raportul ad hoc privind România adoptat de GRECO la cea de-a 79-a
Reuniune Plenară (Strasbourg, 19-23 martie 2018) s-au exprimat critici față
de abandonarea criteriilor obiective pentru promovarea magistraților.
- Eliminarea evaluărilor profesionale
periodice a judecătorilor ICCJ (art. 88 alin. (2) din
LSJP) este de neînțeles pentru că tocmai la această instanță evaluarea trebuie
să fie cea mai riguroasă și să asigure cea mai înaltă calitate profesională a
judecătorilor. În raport cu celelalte instanțe prevederea este și discriminatorie.
- Promovarea efectivă la curțile de
apel și tribunale se face printr-o evaluare subiectivă a
activității din ultimii trei ani, fără concurs constând în probă scrisă
de verificare a cunoștințelor (art. 139 alin. (1) din LSJP).
Lucrurile sunt cu atât mai grave cu cât prin art. 284 alin. (5) din LSJP se
prevede că până la sfârșitul anului 2025 se va folosi doar procedura
promovării efective, nu și cea pe loc pentru care se menține proba
concursului constând în proba scrisă. Dincolo de caracterul arbitrar al acestor
proceduri, un alt element negativ este implicarea președinților curților de
apel în această procedură, cu un rol exagerat de mare – sunt președinții
comisiilor de promovare la tribunale și curți de apel, iar ceilalți membri
pot fi desemnați tot prin influența sa pe care o vor avea asupra colegiilor de
conducere (art. 132 alin. (6) LSJP). Președintele curții de apel face parte
și din comisia de evaluare profesională periodică a tuturor judecătorilor
curții de apel (art. 89 alin. (1) lit. b din LSJP), cumulând astfel o
putere de decizie mare, atât în privința modului de evaluare a judecătorilor
din cadrul curții de apel, cât și în privința promovării judecătorilor la
curtea de apel. Comisia de la Veneția a stabilit însă că ”[…] o dispoziție
pare problematică, întrucât definește președintele Curții ca o figură centrală
în procesul de evaluare a judecătorilor. Acest lucru poate duce nu numai la un
conflict de interese, dar, de asemenea, limitează independența individuală a
judecătorilor.” (CDL-AD(2013)015 – Aviz cu privire la proiectul de lege
referitor la instanțele din Bosnia și Herțegovina, paragraful 66)
- Vicepreședinții instanțelor (și
adjuncții șefilor de parchete) nu mai sunt selectați prin concurs
(art. 150 alin. (1) din LSJP raportat la art. 48 alin. (1) și art. 49 alin. (1)
din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor). Ei sunt
numiți la propunerea președinților instanțelor de către Secția pentru
judecători a CSM (art. 167 din LSJP).
Acest lucru va conduce scăderea calității profesionale ale ocupanților acestor
funcții în detrimentul atitudinilor clientelare față de șefii lor și la
creșterea influenței președinților de instanțe și șefilor de parchete. La asta
se adaugă și schimbarea componenței colegiilor de conducere cu introducerea
vicepreședinților și adjuncților, în detrimentul membrilor aleși. Aceste
modificări sunt mai departe de ideea de reformă și mai aproape de ideea
recreării a unui sistem de promovare arbitrar și clientelar.
- Concentrarea puterii în mâna câtorva
actori din justiție
- Secția pentru judecători din CSM
dobândește foarte multe atribute noi. Este de analizat în tot
cuprinsul celor trei legi cum crește puterea Secției pentru judecători a CSM.
- Procurorul General dobândește mai
multă putere asupra procurorilor și anchetelor.
Asupra acestui aspect ne-am referit pe larg la punctul I. Infirmă toate
soluțiile și măsurile tuturor procurorilor din subordine, nu doar a celor
direct subordonați, desemnează procurorii care să ancheteze magistrați (art. 3
alin. (3) din Legea nr. 49/2022), adoptă împreună cu ministrul afacerilor
interne ordinul comun care reglementează activitatea poliției judiciare, până
la adoptarea unei legi speciale (art. 157 din LOJ), dispune cu privire la
delegarea și detașarea procurorilor.
- De asemenea crește nejustificat puterea
președintelui instanței supreme: Numește 2 din 3 membri ai comisiei de
evaluare a actelor candidaților în procedura de promovare la ÎCCJ ( art. 115
alin. (1) lit. a) din LSJP; în colegiul de conducere al ÎCCJ are vot
decisiv (art. 54 alin. (5) din LOJ); gestionează bugetul de personal al
instanțelor judecătorești (art. 142 alin. (2) din LOJ); emite actele
administrative privind salarizarea judecătorilor (art. 142 alin. (5) din LOJ);
dobândește un rol foarte important în privința carierei magistraților asistenți
(art. 235 alin. (3), art. 239 alin. (1), art. 263, art. 264, din LSJP).
- Este întărită influența și puterea
președinților de instanțe, în special a curților de apel, în
defavoare colegiilor de conducere. Asupra acestui aspect ne-am referit pe larg
la punctul II. Mai este de adăugat că modificarea componenței colegiilor de
conducere de la instanțe și parchete se face cu înlocuirea membrilor aleși de
adunările generale cu unii care dețin anumite funcții (de exemplu
vicepreședinți, președinți de secții/adjuncți) (art. 54 alin. (2) și art.
107 din LOJ). Accesul democratic și extins al judecătorilor și procurorilor la
procesul de luare a deciziilor în cadrul instituțiilor în care își desfășoară
activitatea este afectat sever. Decizia va fi exercitată de facto de către președinți
care vor avea în colegiul de conducerea susținerea celor pe care i-a promovat.
Colegiile devin doar organisme de suport al președinților și conducătorilor de
parchete. Problema este aceeași și în privința colegiului de conducere al ÎCCJ
(art. 30 alin. (3) din LOJ).
- Este slăbit rolul INM și mai ales al
Consiliului științific al INM în favoare secției
pentru judecători a CSM sau a CSM. Spre exemplu, INM este eliminat complet
din procedura de promovarea a judecătorilor la ICCJ. De asemenea, unele
concursuri nu se mai organizează de CSM prin INM, adică de către INM, ci se vor
organiza direct de către CSM, care va putea solicita sprijinul INM doar dacă va
dori (concursul de admitere în magistratură a persoanelor cu vechime în
profesii juridice (art. 64 alin. (1)
LOJ), de capacitate (art. 47 alin. (1) LOJ), de promovare la instanțele și
parchetele superioare (art. 127 alin. (3) LOJ), de selecție pentru președinții
de instanța și șefii de parchete (art. 150 alin. (1) din LOJ) De asemenea, componența
unor comisii de concurs nu mai este desemnată de către consiliul științific al
INM, ci de către CSM (art. 7, art. 34, art. 49, art. 66, art. 105 alin.
(5), art. 112 și art. 130 din LOJ). Consiliul
științific al INM, care deține în prezent rol de conducere, este înlocuit cu
persoana directorului INM care va exercita singură funcția de conducere.
Directorul INM este numit și revocat de CSM (art. 115 alin. (1) din LOJ) fără a
mai fi necesară propunerea Consiliului științific (art. 37 alin. (1) lit. d)
din LCSM raportat la prevederile actuale ale art. 36 alin. (1) lit. g) din
Legea nr. 317/2004). Așadar CSM își întărește puterea asupra INM, în condițiile
în care activitatea INM și conducerea asigurată de Colegiul științific au avut
un rol pozitiv în selecția obiectivă și corectă a magistraților în ultimii ani,
departe de orice jocuri de putere care, la nivelul Consiliului Superior al
Magistraturii, sunt frecvente. Colegiul științific format din magistrați cu
înaltă pregătire, dar și din profesori universitari de la cele mai reputate
facultăți de drept din țară, precum și din reprezentanți ai personalului de
instruire de la INM devine un organism cu rol decorativ, ceea ce reprezintă un
evident regres. Toate aceste reglementări care scad foarte mult rolul INM sunt
adoptate în condițiile în care prin PNRR România și-a asumat ca prin noile
legi ale justiției să consolideze rolul Institutului Național al
Magistraturii în organizarea și desfășurarea examenelor și a concursurilor.
- CSM nu se reformează
- Este întărită secția pentru
judecători a CSM care acționează ca o castă, în defavoarea
rolului plenului CSM
- Practic plenul CSM este golit de
atribuții, acestea fiind preluate de către cele 2 secții. Putem spune fără
a greși că în prezent nu mai avem de facto CSM, ci două CSM-uri, unul
pentru judecători și unul pentru procurori. Tendința de rupere a unor atribuții
de la plen în favoarea celor două secții nu este nouă. Ea s-a manifestat încă
din anul 2005, la doar un an de la adoptarea Legii nr. 317/2004 privind
Consiliul Superior al Magistraturii. De atunci atribuțiile plenului s-au redus
permanent, cele mai mari modificări survenind în 2018. Prin proiectele de lege
analizate se desăvârșește această lucrare de transformare a CSM ca organ
unic în două organe separate, dar mai ușor de influențat și controlat
politic. Pe secții sunt alte numere pentru cvorum, iar reprezentanții
societății civile din CSM nu pot participa. În ce ne privește, apreciem că
sensul în care trebuie făcută reforma CSM era acela de a reda plenului
plenitudinea de competență, și unicitatea organică. Astfel CSM-ul ar putea fi
mai greu de manevrat și de influențat, iar jocurile de putere ar putea fi mai
dificil de făcut.
- În loc să se deschidă către exterior,
CSM-ul riscă să se transforme într-un bastion lipsit de transparență. Un
amendament a eliminat obligativitatea întocmirii și postării pe site a
proceselor verbale care să conțină sinteza discuțiilor din ședințele CSM.
(art. 29 alin. (11) lit. a) din LCSM).
- Inițial, prin LCSM se eliminase
posibilitatea de revocare a membrilor aleși ai CSM pentru îndeplinirea
necorespunzătoare a atribuțiilor legale. În ședința din 6 octombrie a Comisiei
Speciale s-a revenit asupra acestei chestiuni introducându-se posibilitatea revocării
membrilor CSM pentru neîndeplinirea atribuțiilor legale sau regulamentare.
Nu este vorba despre revocarea pentru nerespectarea mandatului (adică a
proiectului de candidatură la CSM), mandatul nefiind unul imperativ, ci doar
despre nerespectarea legii sau a regulamentelor(art. 59 din
LCSM raportat la art. 55 alin. (1) lit. c din Legea nr. 317/2004 privind
CSM). Din păcate, procedura de revocare este una extrem de anevoioasă care
va face instituția revocării inaplicabilă.
- Actuala formă de alegere a membrilor
Consiliului Superior al Magistraturii, menținută și în LCSM,
nu este justificată în condițiile în care fiecare membru ar trebui să
reprezinte întreg sistemul judiciar, iar nu doar pe judecătorii sau
procurorii de la nivelul instanței/parchetului corespunzător gradului deținut.
A fost refuzată ideea introducerii unui vot universal pentru judecători și
procurori. (art. 8 – art. 18 din din Proiectul de lege privind CSM)
- Răspunderea disciplinară va continua
să fie folosită ca element de presiune asupra magistraților
- Alături de SIIJ, Inspecția Judiciară
a fost folosită ca instrument de presiune asupra magistraților incomozi (care
au criticat public anumite propuneri legislative sau au dat unele soluții care
au deranjat persoane foarte influente). Inspecția Judiciară care, până de
curând, a fost condusă de o persoană căreia i s-a prelungit mandatul prin
decizie politică, prin Ordonanță de urgență, continuă să fabrice dosare
magistraților incomozi. De aceea o reformă radicală în acest domeniu era de
dorit, în conformitate și cu Hotărârea CJUE din 18 mai 2021. Ea nu s-a realizat
decât în foarte mică măsură. Considerentele deciziei CJUE și analiza Comisiei
Europene din cadrul ultimului Raport MCV care evidențiază lipsa de răspundere a
Inspecție Judiciare impun adoptarea unor soluții legislative care să reseteze
această instituție, având în vedere că numirile făcute de persoanele recrutate
în perioada în care mandatul Inspectorului Șef a fost prelungit prin ordonanță
de urgență și toate actele efectuate în baza regulamentelor adoptate în acea
perioadă sunt anulabile. Ca atare, soluția desființării inspecției judiciare și
a înființării a două inspecții separate, cu conducere separată, una pentru
judecători și una pentru procurori ar fi de natură să răspundă celor stabilite
în Hotărârea CJUE, în linie cu analiza din cadrul Raportului MCV/2021.
- Dreptul inspectorului șef de a
modifica soluția inspectorului judiciar reprezintă o putere
discreționară care pune întreaga activitate a inspecției judiciare la
dispoziția unei singure persoane (art. 48 alin. (2) din LCSM). Pentru cazul în
care soluția inspectorului judiciar de clasare este modificată de inspectorul
șef prin exercitarea acțiunii disciplinare nu există alt remediu decât soluția
pe fond a secției din CSM care, la rândul ei poate fi atacată în instanță și
de către Inspecția Judiciară. Acest mecanism poate reprezenta un instrument
de presiune împotriva magistraților care pot fi supuși unor în proceduri disciplinare
îndelungate, chiar și atunci când, inițial, inspectorul judiciar a apreciat că
nu existe motive pentru angajarea răspunderii disciplinare.
- Posibilitatea de contestare în
instanță a soluției de respingere a acțiunii disciplinare de către Inspecția
Judiciară este criticabilă (art. 53 alin. (3) LCSM). Această
posibilitate a fost criticată de Comisia de la Veneția: „[…] Odată ce
comisia de disciplină a Consiliului Judiciar Suprem a decis în favoarea
judecătorului, această decizie ar trebui să fie definitivă. […]”
(CDLAD(2002)015, Avizul privind proiectul de lege privind modificările la Legea
sistemului judiciar din Bulgaria). „Articolul 40 prevede că deciziile
Consiliului Superior al Magistraturii pot fi atacate la Curtea Supremă de
Justiție «de persoanele care au depus plângeri, de inspecția judiciară sau de
judecătorul în cauză». Nu este clar de ce inspecția judiciară ar trebui să
poată face apel. Apelul ar trebui permis părților interesate –
reclamantului și judecătorului în cauză.” (CDL-AD(2014)006, Avizul comun al
Comisiei de la Veneția, al Direcției pentru Drepturile Omului (DHR) din cadrul
Direcției Generale Drepturile Omului și Statul de Drept a Consiliului Europei
și al Oficiului pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (OSCE/ODIHR)
privind 25 proiectul de lege privind răspunderea disciplinară a judecătorilor
din Republica Moldova).
- lipsa unor garanții suplimentare pentru
asigurarea repartizării aleatorii a dosarelor este problematică. Din păcate, la
Camera Deputaților obligativitatea efectuării unui audit extern cu privire la
repartizarea aleatorie a dosarelor a fost limitată doar la aspectele de ordin
tehnic, nu și la celelalte aspecte, de natură umană, care pot manipula și
eluda instrumentele tehnice. (art. 58 alin. (4) din LOJ)
- Stabilirea perioadei de școlarizare
la INM 3 ani este excesivă și nu are la bază niciun studiu de impact (art. 25
alin. (3) din LSJP). Mărirea perioadei de școlarizare va
conduce la accentuarea deficitului de personal și la un dezechilibru pe termen
mediu pentru instanțele și parchetele de grad superior prin corelare cu
vechimea necesară pentru promovare.
- LOJ stabileşte în materia completurilor de judecată de
la Înalta Curte şi al celorlalte instanţe faptul că schimbarea componenţei acestora
se face în mod excepţional, în baza unor criterii obiective ce se vor
reglementa în Regulamentul de organizare al ÎCCJ, respectiv al instanţelor
(art. 34 alin. (3), art. 57 LOJ). Însă, aceste criterii trebuie indicate în
lege, iar nu în actul normativ inferior care nu poate crea reguli/norme, ci
doar să le aplice pe cele prevăzute de legea organică. Astfel, o
chestiune esențială de care depinde independența justiției lăsată la nivel
inferior de reglementare, de Regulament de organizare internă, nu de lege. Un aspect
atât de important al activității judiciare nu ar trebui adoptat prin act
administrativ normativ inferior, ci prin lege adoptată de către parlament, în
condiții de transparență decizională, cu dezbateri parlamentare urmate de o suficientă
popularizare a normei juridice. Reglementarea acestor chestiuni este de interes
public, vizând indirect inclusiv drepturile și libertățile persoanelor. De
altfel, în cazul completurilor de 5 judecători, aceeaşi lege stipulează care
sunt criteriile obiective (situaţiile) în care se poate dispune înlocuirea
membrilor, respectiv incompatibilitate sau absenţă (art. 36 alin. (4) LOJ).
Aceste criterii trebuie prevăzute şi în cazul
celorlalte completuri de la nivelul Înaltei Curţi, dar şi al celorlalte instanţe
din sistem, soluţia trebuind să fie unitară.
[1]
Documentul a fost redactat avându-se în vedere forma de la data de 07
octombrie 2022 a celor trei proiecte de lege.
[2] http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck2015.proiect?cam=2&idp=20227&tot=1
[3] http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck2015.proiect?cam=2&idp=20228&tot=1
[4] http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck2015.proiect?cam=2&idp=20229&tot=1
Articolul Argumentele USR despre legile justiției, pe masa Comisiei de la Veneția apare prima dată în Uniunea Salvați România.